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关于构建政府质量管理体系的研究思考
——发达国家政府质量管理启示

质检总局发展研究中心 姚 雷 刘 慧 李亮宇

    “质量强国”战略的实施需要科学的质量监管行政体制及其运行机制提供有力地制度性保障。2011年10月国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》(国办发〔2011〕48号),明确要求“将质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制”。在这一文件指导下,各省区市相继实行了质量监管取消垂直管理的体制改革,对质监、工商、食药等涉及产品和服务质量监管的政府机构进行了整合改革的探索,但各地改革进度不一、形式多样,改革成效也多有差异。针对这些问题,发展研究中心对国内外质监体制机制相关文献进行了搜集整理,在比对其他部门体制机制改革典型案例的基础上,提出了初步对策建议。
    一、发达国家政府质量管理经验
    美国、日本和欧盟成员国等发达国家,产品质量主要靠市场的公平竞争、消费者的选择来实现优胜劣汰,完备的法律体系、成熟的市场机制、国家质量战略的实施、系统化的监管体系和执法体系、全民质量素养的培育构成了其质量管理格局建立的基本条件。具体表现在:
    (一)优化“两只手”的配合
    政府监管的实质是政府与市场、社会的界限问题,关键是政府干预市场活动的时机和手段选择。一般认为,只有在市场出现失灵情况(自然垄断、外部性、信息不对称、公共产品等)时,为提高资源配置效率,维护社会公平正义,政府才应出面干预。研究表明,由于价值理念和制度体系的差别,在质量监管的实现路径上,东西方国家有所区别:以欧美国家为代表的经济体通过把国家和政府“找回来”,纠正市场过于自由带来的市场失灵;以日韩为代表的东亚国家通过把市场和社会“找回来”,纠正政府干预过度带来的政府失灵。共同之处在于,都是依据自身文化、政治制度和经济体制来寻找政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”之间的最佳配合方式,缺一不可。
    (二)加强质量法律体系建设
    质量法律体系的建设是个渐进过程。最初,西方国家在消费者问题的处理上,并没有采取行政方式进行干预,而是采取民事和刑事相结合的调整方式,只有到了危及公共安全的地步,才以国家公权力干预。但相继发生的严重侵害消费者权益的事件,引发社会对产品质量的关注,迫使相关国家重视并重新思考消费者的问题。经过几十年的发展,各国都普遍形成了较为完善的质量法律体系,如美国质量监管法律法规几乎涵盖了所有的产品,仅食品领域就有400多项立法;日本以《消费者保护基本法》为中心,形成了包括中央、地方政府制定的260多种法律法规的质量监管法律体系;德国产品质量监管相关法律也有20多部。同时,发达国家普遍对质量违法行为采取严厉惩处措施,奉行严格责任原则和惩罚性赔偿制度。立法上对涉及安全、健康的产品及反欺诈行为进行严厉约束;执法上通常与民事、刑事惩处并举,政府各相关部门直接参与,惩处非常严厉;对于一般的有关消费者权益问题,则通常由法院来解决。
    (三)实施国家质量战略
    许多发达国家在经济社会发展的关键时期,都把质量发展作为国家战略来实施。20世纪50年代,德国实施“以质量推动品牌建设,以品牌助推产品出口”质量政策;20世纪60年代,日本提出“质量救国”战略;20世纪80年代,美国在全国开展强化质量意识运动,签署《质量振兴法案》;20世纪70年代末韩国实施《质量赶超计划》,提出创21世纪质量第一国家,2005年又出台《质量管理基础计划》。发达国家的实践表明,以质量进步为切入点,实现国家富强和民族振兴,是推动经济和社会发展的基本规律。
    (四)强化国家监管机构作用
    为保证质量监管力度,许多发达国家设置了质量监管方面的高级别议事协调机构。1998年,克林顿政府成立总统食品安全委员会,主要成员包括农业部、商业部、卫生与公众服务部、管理与预算办公室、环境保护局等负责人,职责是建构无缝隙的基于科学的食品安全体系。欧盟分别于1993、2000年成立的欧盟药品管理局、食品安全管理局是欧盟食品药品安全监管的最高权力机构,承担监管框架顶层设计的职能,负责组织多国专家队伍向欧盟委员会、欧洲议会和欧盟成员国等决策机构就食品药品安全风险提供独立、科学的评估与建议。2003年日本成立直属于内阁的食品委员会,负责食品安全科学评估,对监管和执法机构进行政策指导和监督,与公众进行信息沟通。且主要发达国家质量监管机构多为独立垂直管理部门,比如美国的FDA和CPSC,都具有独立的执法权和处罚权;日本的经济产业省是最主要的主管技术监督工作的政府部门,下设咨询机构和执行机构,地方设定派出机构通产局,使其不会受到横向经济部门的阻力,保证了执法的快速反应及公正性和独立性。
    (五)实行基于产品分类、风险分级的全过程监管
    遵循风险管理原则,在产品分类的基础上实行全过程监管是目前许多发达国家普遍采用的监管模式。政府根据产品可能对消费者带来危险程度的不同,采取分类监管制度。美国、欧盟对监管产品的分类基本是一致的,分为食品药品、非食用消费品和特殊产品(如危险化学品)。对高风险产品实行上市前和上市后监督、强制性第三方认证和制造商自我声明管理;对中等风险产品实行上市前和上市后监督、接受带惩罚或认证的自我声明管理;对低风险产品实行自我合格声明管理、上市后监督、产品召回和处罚。例如,在食品监管方面,监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等;在一般产品监管方面,仅对产品检验合格、市场准人和流通环节进行监管。
    (六)形成多元共治体系
    国外实践证明,产品质量不仅仅只靠政府进行监管,将政府监管与行业自律、社会组织、民间机构、消费者的监督力量结合起来为政府相关机构提供及时、有效的产品反馈信息,对于提升监管效率,降低产品的安全风险具有很大的促进作用。德国质量监管主要机构是消费者协会,所有代表消费者利益的组织均为其成员,协会通过丰富的渠道搜集信息并加以研究,及时向政府和议会反映消费者的愿望和要求,同时向公众传递权威质量信息;美国和欧盟的缺陷产品召回工作主要依托来自于企业自助找回和消费者反馈。
    (七)注重以大数据为基础的质量风险预警和质量信用体系建设
    虽然发达国家的监管重点和监管措施不尽相同,但对于质量安全信息的采集、共享和公开是一致的,且重点在于采集产品进入市场后的质量安全数据。相关国家建立了完备的信息采集渠道和机制,以规范、持续的信息采集为基础,通过风险评估,大量采取召回等处理措施(如欧盟的非食品类消费品快速预警系统(RAPEX)和美国CPSC发出的处置措施),并以此为基础建立了完善的企业质量信用体系。
    二、对我国质量管理体系建设的启示
    纵观东西方质量管理历史进程,政府质量管理主要为两个方面:一是对质量安全的管理,通过法制、行政手段,确保产品及服务质量不危及消费者人身财产安全,不危及社会公共利益,这是政府质量管理的底线要求,也是核心内容。质量安全监管包括质量准入管理、质量监督管理、质量执法惩戒、质量风险管理与救济等方面。二是对质量提升(发展)的管理,主要通过规划、引导、激励等软性措施,促进整个社会质量水平的提升,管理措施包括质量规划、质量激励、政策引导、质量绩效评价考核、质量教育与人才计划、质量文化培育等,其中,质量法律体系和执法体系、市场规则制定、质量技术基础建设和系统化的质量信息和信用信息采集是基础。
    结合我国现实情况,建议我国政府质量管理的体系框架为:在国家质量战略的指导下,以质量文化、质量技术基础、质量人才、质量信用体系、质量大数据、质量教育的建设为基石,支撑构建起全社会共同参与的市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的质量共治格局。在政府层面,要加快完善质量法律法规,把质量发展纳入法治化轨道;要在创新监管方式、加强事中事后监管上下功夫,坚持放管结合;健全守信联合激励和失信联合惩戒制度,完善质量激励政策;加强质量技术基础建设;推动建立质量教育网络,着重培养企业质量责任主体意识。在社会层面要,提高全社会质量意识,丰富质量文化内涵,促进质量文化传承发展;鼓励和支持行业组织实施行业诚信自律;充分发挥社会的舆论监督和引导作用,畅通质量举报投诉渠道;引导消费者科学理性消费。
    (一)确定国家和政府在质量管理中的定位
    我国正处在经济转型升级阶段,表现出完全的市场机制还没有形成,市场中区域、领域“双重失衡”,中介组织发育不足,诚信机制不完善,社会力量参与宏观经济质量管理的能力不足,我国特有的文化价值观使得我国的法律体系、企业主体意识等与西方发达国家存在较大差距等。这就要求我国政府不能在质量领域只充当“守夜人”,要更好地发挥质量管理部门规范和引导的作用,找准市场功能和政府行为的最佳结合点,简政放权,引导相关质量主体参与市场建设,让市场自行决定质量资源配置,“看不见的手”和“看得见的手”协同发力,形成质量“有效市场”;推动涉及第三方公正行为的检验检测、认证认可等合格评定机构的改革,盘活国有资产要素活力,发展混合所有制经济,激发市场主体活力;鼓励大众创业、万众创新,健全政策保障体系,大力培育有利于个人市场主体基础创新的市场环境,扩大质量管理创新和质量技术创新的空间。
    (二)把握好质量安全与质量提升的关系
    习近平总书记强调“要针对收入水平相对较高的人群,提高消费品质量和社会服务水平,使消费者敢买、愿意买”。总书记的论述充满了辩证法思维,一方面说明了高标准、高质量的供给不足,另一方面也说明了消费者对中国的产品安全不放心,我国的质量安全消费环境还存在问题。这一判断表明了,质量发展提升是经济增长的新动能,是政府质量监管部门新时期的历史任务,质量安全是底线,需要市场监管和社会监管力量的协同,质量提升要以质量安全为保障,质量提升是引导安全升级的方向,两者互相作用,互为促进。
为此,质检部门要将“放心买”作为近期应实现目标,对一些产品和生产领域,质量安全应优先于质量发展考虑,选择特定产品、特定领域开展质量安全升级行动,提高我国产品的健康、安全、环保水平,创造质量安全的消费环境、市场信任环境,让中国市场成为安全市场、放心市场。要把“愿意买”作为始终的战略使命,紧密围绕供给侧结构性改革的主要任务提高质量供给,引导企业增品种、提品质、创品牌,主动回应和满足消费者的质量关切,让企业主体做到追求中国好质量、创造中国好产品。
    (三)质量安全监管职能重心逐步由产品质量监督向质量风险管理倾斜
    经过行政管理体制改革,传统的产品质量监督职能合并到市场监管职能之中,不同层级系统和各监管部门之间的融合协作、人员分工、综合执法是整合的痛点,质量准入许可、产品监督抽查、质量退出机制等制度的优化调整是改革的关键。随着我国市场经济的快速发展,新产品层出不穷,产品种类繁多,加上产品质量危害性质及安全风险的不确定,传统标准、检测和监管手段无法控制所有产品生命周期中可能出现的安全风险。因此,要注重质量风险预警管理的模式和质量风险应对机制,强调“防重于治”,加强各类质量风险数据的采集,进行科学的风险评估,完善缺陷产品召回制度,建立以侵权责任法为基础的产品侵权损害赔偿、产品质量安全责任保险和社会救助并行发展的多元救济机制等。
    (四)建立企业、消费者、社会组织与政府共同参与的质量共治体系
    企业是质量的直接生产者,是质量安全的主体责任方,要持续加强企业主体责任意识的培养,监督企业守好法律底线、安全底线和诚信底线。消费者是质量监管中最强大的力量,政府要加强消费者的质量意识和维权意识培育,建立质量违法举报激励,畅通消费维权通道,用好“群众的眼睛”。其他具有一定公共质量管理职能的社会组织,包括行业组织、社会团体、质量检验、质量认证、质量协会、消费者协会、新闻媒体等其他非政府组织,也是质量管理的主体,作为连接国家、企业和公民利益的桥梁和纽带,社会质量组织的存在对于弥补市场失灵或政府失灵具有不可替代的作用。
    (五)把握好大数据这个新时代特征
    以大数据、云计算技术等为代表的“互联网+”时代已经成为当下新经济形态形成的重要驱动。无论企业还是政府部门,不能主动深度拥抱“互联网+”、大数据,就有可能丧失主动权。质量管理部门、质量行业是数据资源的富矿,具备了处于时代风口的先天优势,但当前质量数据数量不大、数据不全、质量不高、数据联通能力欠缺、数据生产能力低下的问题还很严重。高度重视数据工作,把质检部门数据资源富集的优势转化为管理创新的比较优势,是质检改革的最大突破口之一,也是凸显质量工作价值的当务之急。为此,一要“全面连”,用“互联网+”的手段,让足够数量、结构优化的高质量数据在线,打破数据孤岛,实现内部管理的有机整合;二要“敢于放”,对社会开放数据,调动企业参与的积极性,以数据开放推动质量管理模式创新,实现质量共治;三是要“学会用”,深度挖掘质量数据,做好数据开发利用,让数据说话,使多种质量符号为消费者清楚可见,利用质量数据驱动带来精益生产和智能服务,实现质量可见可得,使质量惠及大众,让消费者得到实实在在的质量获得感。
    (六)把质量教育和质量人才建设作为新支点
    质量工作的特点决定了从业人员的能力和素质是质量发展的根本生产力,是发展的决定性因素。迈入质量时代,传承“工匠精神”,培养质量人才刻不容缓。习近平总书记提出,要大力培育支撑中国制造、中国创造的高技能人才队伍。《制造业人才发展规划指南》提出,鼓励制造业企业加大质量培训力度,全面提高企业经营管理人员和一线职工的质量意识和质量管理水平。中共中央国务院2017年发布的《关于开展质量提升行动的指导意见》,明确要求健全质量人才教育培养体系,将质量教育纳入全民教育体系。当前,重视质量的良好社会环境和制度安排为我们通过抓质量人才建设促进质量提升提供了契机,质检部门要努力牵头抓好质量教育。要建立健全质量人才培养的管理体系、服务体系,发挥各级质检部门的指导作用,大力推动学校、行业、企业、社会资源共同参与质量人才培养,形成政校企行联合培养的合力,培养兼具专业技术特长和宏观质量管理能力的复合型人才,培养重要质量技术创新需要的领军人才,培养践行工匠精神的现代质量工人,以质量专才驱动质量提升,以质量通才推动质量共治。
    (七)强化质量文化建设
    质量文化建设是宏观质量管理的精神支撑。事实证明,仅靠行政措施和技术手段并不能从根本上解决质量安全问题。质量的深层次问题与法治意识、质量诚信、教育文化和道德水平密切相关,发展先进质量文化是建设质量强国的基础性措施。开展质量文化建设要重点推进质量意识、质量规范以及质量诚信等内容,努力打造质量文化研究、宣传、教育、交流四个平台,着力构建企业创建、政府推动、行业引导、消费者参与的建设体系。

 

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