国家质量监督检验检疫总局
 
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新加坡检验检疫监管模式的启示

上海检验检疫局发展规划处

    国务院《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》提出,上海自贸试验区建设要对照国际最高标准、最好水平。世界经济论坛发布的《2016年全球贸易促进报告》显示,新加坡在全球136个经济体中的贸易促进指数排行位列第一。世界银行旗舰发布的《2017年营商环境报告》显示,新加坡在190个经济体中的营商环境位居第二。与之同时,新加坡港集装箱吞吐量位居全球第二,新加坡樟宜机场是亚太地区最繁忙的机场之一。对标国际最高标准、最好水平,新加坡做法和经验,对检验检疫监管模式改革创新具有借鉴意义。
    一、受控货物比例总体比较低。新加坡实行开放的进出口政策,约90%的货物可以自由进出新加坡,仅10%的货物出于履行国际协定义务或健康、安全等原因受控,需要实行进口许可或是被禁止。2016年,我国经检验检疫的货值占进出口总额的22.94%,上海局实施报检的货值占上海关区进出口贸易额的25.43%,实施检验检疫的货值占上海关区进出口贸易额的14.32%,其中,入境检验检疫货值占上海关区进口贸易额的33.81%,出境检验检疫货值占上海关区出口贸易额的2.71%。由此可见,我国检验检疫总体占比明显高于新加坡,入境检验检疫占比更高。降低我国检验检疫比例,一条可行的道路是进一步健全风险管理,建立电子审单布控中心,通过分析商品类别、来源地、运输工具、进口商历史等要素来决定是否开箱,从而降低抽查比率。
    二、受控货物主要针对公共安全。新加坡对大部分进出口产品不实施检验,受控货物与法律的要求紧密结合,指向性明确,主要管住涉及安卫环健康和反欺诈商品,尤其重视检疫要求。新加坡进口受控或禁止货物有54类(不包括与部分国家之间的禁止进境物),主要涉及动物、禽类及其产品,鱼类与渔业产品,油料作物(西马来西亚除外)、食品、水果、木材与木料、蔬菜、人参、兽医用药剂、奶粉—去脂(加入色素供动物食用)、牛奶、有机肥料、带泥土或不带泥土的植物、花及种子,陶瓷、水晶玻璃等餐桌用品与厨房器皿,犀牛角及其制品,磁盘磁带、光盘,鞭炮、警报器、消音器、娱乐机器、玩具货币等。出口受控货物主要有23类(不包括与部分国家之间的协议货物),主要涉及农产品、动物、鱼类与渔业产品、肉类与肉类制品,犀牛角,木材与木料、人参、米,橡胶、镉或汞制电池等。相比较而言,我国进口目录更为庞大,其中工业品的占比很高。口岸检疫是国家主权的象征,也是维护国家安全战略的重要手段。我国是农业大国,自然资源丰富,新加坡农业人口仅0.1%,而我国为62.2%,一旦外来生物入侵,将对我国生态安全和经济发展造成严重威胁。所以,在疫情疫病的防控方面理应比新加坡有更高的要求。而对于进口商品品质检验,应择机降低抽样比例,特别是对低风险商品,可以考虑剔除目录,采取动态抽查。
    三、规定明确、针对性强。对进口受控的货物,新加坡强调出口国官方的职责。这些货物进口到新加坡前,必须持出口国官方证明并向相关主管部门提交准证申请并获得批准。比如,对于食品要求提供出口国官方检疫或卫生证书,对于肉类或渔类等货物要求源头基地备案和企业注册。对农进境水果蔬菜药残留有明确规定,要求十分严格。在果菜病虫害方面,法规只规定需要植物检疫证书,没有规定具体的病虫种类,进口商在进口审查时,检疫部门将视不同国家的不同情况,让进口商在销售合约上订明检疫要求。新加坡对进口水果蔬菜检疫,一般不登轮检疫,允许卸货后在指定地点检疫,检疫后运到果菜批发市场。果菜市场有流动检疫人员进行流动巡回检疫,24小时运作,随时可对每种商品进行抽检。法规规定市场上出售的果菜包装均需标明生产国家、地点、厂商名称和生产日期。出口受控货物必须事先取得相关主管机构的批准或许可,例如,出境植物或植物产品必须申请由局长签发的许可证,无许可证不准出口任何植物或植物产品,农业官员依据局长签发的命令进行检疫工作。
    四、采取实验室检验检测。新加坡针对进口受控货物检验检疫非常严格,也采用少数批次检查制度。例如,对进口肉类,要求官员每批进行外观检验,有监控计划的商品,需采样送实验室分析,在外观检查和实验室检测完成之前,进口肉类产品不许流通,只不过借助实验室完成检验检测总体比例很低。如发现蔬果有农药残毒或携带有害生物,则抽取样品送验,化验机构出具的结果报告作为确定该批货物是否为合格的依据。若发现携带有毒物质、有害昆虫,则采取退回、除害处理、销毁或再出口。进口的其他植物或繁殖材料,一律要进行检疫试种观察,确认合格后方准进口。也许正是因为采取检验检测手段,新加坡通关时长并未名列前茅,出口通关货物检查12小时,列136个经济体第34位;进口为35.4小时,列第57位。与之相比较,我国通关出口货物检查25.9小时,列第56位;进口为92.3小时,列第101位,均远高于新加坡。
    五、采信第三方。新加坡实验室一般为政府指定的第三方检测机构或符合新加坡实验室认可计划(SAC-SINGLAS)的认可实验室。如新加坡政府指定中国实验室国家认可委员会(CNAL)认可实验室作为其进口中成药强制性检测机构;新加坡政府授权认可TüV SüD PSB Ptd Ltd Testing Group作为化学和生物检测实验室。新加坡兽类公共卫生中心则承担着农粮与兽医局的进出口食品检验、食品检测和签发出口食品相关证明。采信第三方,监管部门的职能从商品质量检验转向商品质量验证,从商品监管向检测机构监管方向转变,实现现场检验检疫机构与检测技术机构各负其责、相互配合、相互制约,能有效提升贸易便利化水平,加快检验检疫放行速度。
    六、建设单一窗口。新加坡是世界上第一个建设单一窗口(新加坡贸易电子信息交换系统TradeNet)的国家,该系统把新加坡所有国际贸易主管机构(包括海关、检验检疫、税务、军控、安全、经济发展局、企业发展局、农粮局等35个政府部门)相互连接,实现信息共享,同时与进口、出口(包括转口)贸易有关的申请、申报、审核、学科、管制等全部手续均通过贸易网进行。开展货物进出口业务时,代理人或收发货人将货物信息一次录入和发送到TradeNet,避免了针对不同监管部门,企业需要多次录入数据的情况。该系统自动对货物进行判别,不属于政府受控货物的,数据直接流向关税局,关税局进行征税或免税,进出口货物涉及签订有自由贸易协议的,审核相应的优惠原产地证书,确定关税减免。属于受控货物的,进口货物在关税局放行后,数据自动流向货物监管主管部门。相关法定机构对其实施检验,必要时开展实验室检测,然后出证通过批准。据不完全统计,TradeNet每年为新加坡处理上千万份报关单,为新加坡贸易商节省了大约10亿美元的费用。在通关业务处理时间上,由之前的2-7天缩短到了10秒钟,费用由6到12美元降低为2美元,需要递交的文件数量由3-35件减低为1件,参与通关处理的人员由134人减少为1人。2016年新加坡出口和进口单证符合准备和检查(含企业准备单证时间)分别为2和3小时,而我国出口和进口单证符合准备和检查分别为21.2和65.7小时,包括单一窗口在内的信息化建设迫在眉睫。
    七、实施动态管理。新加坡根据实际情况对受控货物进行动态管理,管理主要分为监控检查和强制检验。例如新加坡曾对我国输新菜心的农残检测实行强制检验,即货物在入境时,要等实验室检测结果合格放行后方可销售。后来新加坡对我国输新菜心的农残检测结果感到满意,由强制检查恢复为监控检查,即货物在入境时接受检验后,可以立即放行销售,而不再需要等待实验室检测结果合格后才放行。
    八、处罚严厉。新加坡严防漏检,企业需将执照副本输入系统,监管部门随时可以检查漏报现象。一经查实,轻者批评警告,处以罚款,重者监管部门从系统中抽取执照副本,打入“黑名单”,货主从此无法通关、无法取得准运证。进出口货物如果违反《新加坡进出口商品管理法》,首次违反的,处以10万新币以下或3倍货值罚款,情节严重的处以2年以下有期徒刑或并处罚款;屡次违反的,处以20万新币或4倍货值罚款,情节严重的,处以3年以下有期徒刑或并处罚款。如果进口商没有将进口货物送检,要被执行强制的措施。若进口商被发现夹带未申报或被禁止货品,视情况处以1万美元的罚金,或不超过3年的监禁,或者两项并处。申请人恶意更改计算机数据,视情况被处以1万新币以下或2年以下有期徒刑或并处。行政机关人员泄密,视情况处以6000元新币以下或1年以下有期徒刑或并处。

 

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