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深化生产许可证制度改革 提升产品质量供给水平

广东省质监局行政审批处 郑文涛

    党的十八大以来,党中央、国务院强调以提高发展质量和效益为中心,以供给测结构性改革为主线,加快经济结构调整和发展方式转变。尤其是党的十八届三中全会从发挥市场资源配置决定性作用和更好发挥政府作用的高度,对深化行政审批制度改革、加快转变政府职能提出了新的更高要求,要求我们必须创新监管模式,促进产品质量提升,从而提高质量供给水平。
回眸实行30多年来的生产许可证制度,在保障重要工业产品质量安全和贯彻落实国家产业政策方面发挥了重要作用,生产许可已经成为我国一项重要的产品质量管理制度。据2014年以来统计,广东省约有21.3%的企业,因未达到保障产品质量条件没有通过生产许可。同时,每年约有5%的获证企业,由于不再符合许可条件而被取消许可资格。因此,一批生产企业因迈不过生产许可这道“门槛”,而被拒于市场之外。
    当前,从国家和广东省产品质量监督抽查情况看:前者获证企业产品质量抽查合格率平均稳定在90%以上,规模企业达到95%以上,明显高于不实施生产许可的企业;后者自2014和2015年全省产品质量监督抽查不合格发现率分别为15.5%和11.41%。也就是说,实施生产许可企业产品的质量水平,远高于普通工业产品。
上述数字表明,生产许可制度在促进企业转型升级,推动产业结构调整,加强有“质量”的产品供给,推进企业生产技能提高,淘汰落后产能,保障产品质量方面发挥了重要作用。然而,随着我国经济社会发展,生产许可制度本身存在的一些不科学、不完善的地方也日益凸显。
    一是随着经济社会和科学技术发展,延伸出很多新品种新类别,有的直接涉及人身财产安全、公共安全,有的与取证产品有相似之处,难以判定是否需要取证,故生产许可产品目录需要科学调整。随着质量整治和质量提升的不断深入,有些产品质量比较稳定,市场竞争也规范完善,已没有取证的必要。现行产品目录界定范围比较宽泛,缺乏明确的产品范围界定,需要通过科学调整,才能进一步释放生产力。
    二是随着产业结构调整及产业发展,生产许可证制度设计上的问题逐步显现。由于企业审查包括了实地核查和产品检验,审查制度规定存在时间长、手续繁琐、费用高等问题,导致企业取证周期长,甚至存在审查机构利用审查组织权限独占产品检验任务等问题。在申请材料上,生产许可申请需要提交其他职能部门已依法审核把关的安全生产、排污许可等证明材料,已经没有必要。在申请材料填写上,企业年缴税额、注册资金、年销售额等内容,与生产许可之间没有必然联系。另外,产品实施细则对企业实地核查内容规定不够细化量化,实地核查自由裁量权较大。
    三是我国现行监管制度强调属地监管原则,但基层监管人员数量有限,人员素质及业务能力相对较低,在经济发达地区,企业数量众多,基层部门往往无暇顾及、难以有效监管。尤其是当前监管部门之间信息不畅,互为孤岛,未能有效整合形成合力,监管的有效性亟待提高。
    四是企业未能真正认识到生产许可条件规定是为了更好地保障产品质量,一些中小企业甚至采用“承包”的形式委托行业中介申办证书。企业获得证书后,有的放松了管理,有的设备设施保养不到位、没定期校准,有的没有执行产品出厂检验要求或应付了事,按照生产许可要求组织生产形同虚设。
    五是需要通过修改和完善生产许可证制度,积极构建以企业主体责任落实为核心、消费者权益维护为监督基础、政府依法监管的现代监管体系。当前,有的获证企业关停了、或因发生司法纠纷停产多年;有的企业产品一年内两次以上产品质量监督抽查不合格,但都未能及时注销企业证书,严重削弱了生产许可工作的有效性。据了解,因为产品质量连续不合格而被吊销生产许可证书的企业寥寥无几,不仅对重视产品质量的获证企业有失公允,而且也对监管部门造成行政风险。
    针对上述现象和问题,需要深化生产许可证制度改革,调整完善生产许可目录,推进行政审批标准化,创新管理方式,强化事中事后监管,建立产品质量诚信体系,提高监管效能,从而构建现代产品质量监管体系,提出如下意见和建议。
    一是改革现有的生产许可审查制度设计。生产许可证制度作为一项技术审查和政策约束相结合的准入制度,要通过改革企业审查程序,将产品发证检验后置,解决企业办证时间长的问题。对获得生产许可的企业,一年内纳入监管重点,其产品列入年度监督抽查范围。通过完善的观察员制度,使地方质监部门派出观察员真正全过程参与实地核查,并在核查表上签字确认,这样有利于地方了解企业取证情况,掌握监管重点,强化属地监管职责。
    二是通过大数据,建立科学高效的生产许可工作制度。适应经济社会发展和确保重要工业产品质量安全需要,运用信息网络技术,综合部门监管、产品消费、行业管理等信息,科学调整生产许可目录。其次,完善企业分类监管制度,以企业必备生产条件为重点,综合标准化、计量、监督抽查等质监基础业务信息,确定企业监管类别,突出监管重点,强化企业产品质量主体责任,发挥有效监管资源的最大化效率,解决基层监管力量不足问题。通过完善质量诚信体系建设,整合经济和信息化委、工商、银行、环保等部门监管信息,建立统一的企业质量信用信息系统,开展企业质量信用分类评价,积极营造诚信激励,失信受制的社会氛围。
    三是建立一套严格的生产许可证注销机制,形成证书有效“闭环”管理,推动企业主体责任落实。建议一年内连续两次市级以上监督抽查不合格,或省级以上监督抽查不合格经整改仍不合格的企业,应依法吊销生产许可证书;日常检查发现缺少主要生产设备、检验数据严重造假、质量管理严重失控的企业,或一年内不生产许可产品的企业,应暂停企业许可证书;企业季节性停产或经营等原因停产超过6个月的,应向所在地质监部门备案。
    四是严格落实“谁审批,谁负责”工作要求,建立完善的监督追责制度。推进行政审批标准化,在生产许可受理、审查、审批各环节,明确各岗位工作职责、办理时限,严格依法办事,开展绩效评估,落实过错追究机制。尤其是质监管理体系调整后,根据地方党委政府对质量工作负总责和地方质监部门对产品质量负监督管理责任的要求,制定省、市、县三级质监部门职责清单,建立定期信息通报制度,明确上级部门对下级部门的政策指导、业务监督、工作信息传递责任,基层质监部门对辖区企业的监管职责和主要工作信息、产品质量热点汇集、上报职责。
    生产许可证制度涉及经济社会各方面,产品直接涉及人身财产安全和国家战略资源,因此,深化生产许可证制度改革,需要深入研究,大胆推进,敢于创新,勇于负责。

 

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